提及日本，“老齡化”似乎是他摘不掉的帽子，但是這枚硬幣的正面，卻恰恰代表著全球第一的國民健康長壽水平。2017年，日本女性平均壽命達到了87.26歲，男性平均81.09歲，連續20余年全球排名第一。從1947年的人均壽命僅50歲，到1983年成為世界頭號長壽國家，日本是如何迅速提升，超越“冰島”、“瑞典”等北歐知名“福利之國”，坐上國民健康“第一把交椅”的呢？

在做健康溧水等項目咨詢過程中，東灘顧問對日本如何建設健康之國、健康城市進行了較為深入的研究，我們發現，日本國民健康水平的快速發展，部分得益于日本經濟和科技的快速發展、現代醫學和醫療技術的提高，但最重要的原因是日本政府在全國開展了自上而下的健康管理建設。

1959年，在經歷了十余年的戰后恢復重建后，日本經濟得以休養生息，步入高速增長期。但區域經濟發展失衡、工作壓力增加和生活方式的突然變化，導致兩大健康問題突出：一是農村地區傳染病、惡性腫瘤、設施滯后造成的公害病等問題日益暴露；二是因健康知識匱乏、無醫可治、工作繁忙等原因，民眾有病不醫，潛在性疾病對民眾的健康造成了更大損害。

在這種背景下，日本正式開啟了健康管理建設進程，接連出臺了《國民健康保險法》、《國民養老金法》等全國性政策，并推行人手一本的健康手冊，將每個人的健康情況記錄在冊，可以說1959年是健康日本建設的元年。

一、發展演進：“三步走”摸索出全民參與的健康管理模式

縱覽40余年的健康管理建設歷程，日本健康城市管理建設始終圍繞提升國民健康長壽水平開展，在各階段開展頂層設計，從上到下、層層執行，每個階段各有重點，可以分為“提升基本醫療水平-重點保障老年人健康水平-多元化健康管理”三個階段。

圖：健康日本建設演進的三個階段

第一階段：1978年~1988年，《第一次國民健康營造對策》

在這個階段，日本國民健康素養低，基層醫療服務供應不足，城鄉區域健康醫療發展失衡。日本政府出臺該計劃，以各村街道為單位，推進落實國民健康體檢工作，倡導國民每年參加體檢，并設置完善各村街道的保健中心，增加護士、營養師數量。

第二階段：1989年~1999年，《第二次國民健康營造對策》

日本老齡化社會初現端倪，為應對即將到來的21世紀超高齡化社會，日本政府及時開展頂層政策設計，《對策》把老年人的健康作為重點提升保障領域。具體行動包括確保老人開展健康體檢，執行活力八十歲健康計劃；培養國民運動習慣，制定運動指南、加快建設健身設施，在這個階段開始導入民間力量，與政府合作推進相關建設，減輕政府的健康管理壓力。

第三階段：2000年~2022年，《“健康日本21”計劃》

21世紀以后，日本高齡化人口比例上升，2003年65歲以上人口已達17.6%，政府醫療費用壓力巨大。根據日本政府的實踐經驗，國民健康素養的提升和全民參與的健康管理是最有效直觀的舉措。因此《計劃》以“減少壯年死亡、延長健康壽命、提高生活質量、實現全民身心健康、建立活力社會”為計劃目標，圍繞9大領域，設置70個評價指標，從上至下指導各州縣開展具體行動，提升國民健康水平。

在這個階段，國民健康管理從傳統的經驗模式向基于數據證據的循證實踐模式轉變，更多的把行政健康管理權限下放到各個層級，“頂層指標指引+各州縣制定計劃、開展創新行動+民眾/機構團體積極參與”，實現從國家到個人的多元化健康管理體制，“國民作為個人健康管理的主體，機構團體與國家政府相互聯系合作，為民眾健康增進提供支援”。

日本的健康管理建設發展到今天，已經形成了一條明確的路徑：由日本政府強戰略政策保障推動、制定具體的考量指標，各都道府縣各自制定計劃執行，把使命任務落實到各級政府部門、社會團體機構、民眾個體多元主。政府和社會團體在健康建設中提供良好的環境、指引和保障，民眾在大環境下，培養良好的個人健康行為習慣、把預防作為重點，實現國民健康素養的整體提升。

二、專職專政，設計正負雙向激勵，給予有力的組織實施保障

針對《健康日本21》計劃，在國家層面沒有出臺具體的實施舉措，而是各縣區根據的指標和相關頂層制度，開展實施推進。這樣一來，各縣區根據實際情況，制定針對性的計劃、出臺相關政策，在有明確的指標體系對照的情況下，實現了有的放矢，及時反饋調整，國家則給予資金、政策支持，實現了“國家+地區”多層級組織保障。

（1）靜岡：專職專政，調動民眾主動性、提高地區配合度。靜岡把重心放在“預防”環節上，重點保障高齡人士的健康水平。一方面設計專項政策，把“健康長壽城市”作為城市建設的核心，制定了“富士33項目”、“富士之國”健康管理長壽政策等具體措施；另一方面設立“長壽政策科”專門部門，由專職人員執行實施，通過組織實施，充分引導民眾主動關注、企業機構共同參與。

具體行動上，靜岡縣政府首先明確行動方向，主導開展為期10年的調查，明確“適當的運動”、“營養”、“參加社會活動”是健康長壽的三大要素。其次圍繞三大關鍵要素，制定實施舉措、推廣執行，如采取“參與積分制”激勵高齡人士參與社會活動，積分可以用于交換當地產品。再有，以“長壽政策科”為核心，調動養老院、企業、大學機構的共同參與，如與院所機構合作制定全覆蓋、細致化、針對性的老年生活保障政策（如療養床位確保計劃、老年癡呆防治計劃等）；聘請專業營養師制定“老人食譜”，與養老院合作設立老人食堂，以低收費為老人供應健康飯菜；與企業合作為老人提供就業崗位，幫助老年人找到生活意義，鼓勵老人退休后再就業。

此外，京都市也采取專職專政的方式，推進京都健康都市建設。設置京都健康都市營造推動部和健康都市營造市民會議，推動部負責政策制定和執行，市民會議作為市民、企業、政府部門交流的平臺，聽取民眾意見，推動政策實施。

（2）全國范圍：雙向激勵，建立表彰支持與處罰并重的機制。從正面激勵上看，通常給予資金劃撥、樹立表彰示范的支持。如政府劃撥資金給商鋪，參與健康活動的民眾可以在合作商鋪中享受優惠；鼓勵企業重視員工健康，對優秀者給予政府表彰。從負面激勵上看，通過立法，對健康不達標的個人和企業給予處罰。如對40-75歲企業員工進行“腰圍立法”，腰圍值超標者如6個月內屢教不改將自動離職，企業則將被處以罰款。

三、科創驅動，產官學合作，推進成果應用轉化，提升健康服務水平

日本政府為應對老齡化等國民健康問題，以官產學合作為重要手段，向AI、醫療設備、醫療服務、生物醫藥等領域的技術創新尋求答案。在三方合作的模式下，政府方面，主要是給予資金支持，如厚生勞動省給予具體課題專項資金支持，如4.7億日元專項用于支持AI臨床數據系統研究，1.8億元專項，用于支持AI醫藥研發。學校院所方面，貢獻科研團隊、人才和最新學術研究成果，與企業開展協同研發。企業方面，對成果開展加速研發，接軌應用市場，迅速投入生產應用。以產業驅動健康城市建設發展的模式已在日本多地開展實踐，其中東京、靜岡濱松市成為典型代表。

（1）東京：合作設立協同研發中心，開展“AI+健康”的應用型研發。2017年，厚生勞動省開始推進“AI+醫療保健”應用，日本理化研究所積極響應，聯合索尼、豐田、NEC等知名科技企業，在東京建立研究基地，開展“課題解決型人工智能”協同研發，如索尼重點開展智慧輔助治療系統的應用研究。在這項合作中，研究所預計投入100億元經費，企業則僅承擔數億日元，10年的研發合作內，成果將重點應用于基因診斷治療、內視鏡畫像輔助診斷、藥品開發、醫療人才培養、機器人ELSI（倫理、法律、社會課題）問題和老年康復護理等領域。

（2）靜岡濱松市：官產學聯合，打通協同研發-生產-臨床試驗-推廣應用的創新應用鏈條。靜岡把健康城建設作為政府重點工作，在濱松市重點開展健康研發，在這個背景下，國立濱松醫科大學和濱松光電、奧林巴斯等公司開展醫療光電技術的聯合研發。在這種合作關系下，濱松政府部門出面申請國家專項經費支持、濱松醫科大學投入科研團隊和前沿學術研究成果、企業提供技術開發小試設備和補助金，研發成果歸企業和濱松醫科大學共有，并且率先在大學附屬醫院進入臨床應用，成功后交由企業生產。在成果應用階段，其他企業應用則需支付專利許可費，收益由企業和大學平均共享。在這種機制下，濱松醫科大學附屬醫院在光學技術治療癌癥方面領先世界，也大幅提高了靜岡的癌癥治療水平，成為了地區的響亮招牌。

圖：靜岡濱松市官產學合作機制

四、宣傳強化，通過科普活動、活動交流把健康觀念植入人心

日本的健康城市建設最大的特點就是民眾、企業自發參與到健康管理中，高水平的國民健康素養得益于政府部門的積極引導和宣傳，在公共活動舉辦、刊物媒體宣傳、重點場所科普交流等方面，日本積極行動，健康理念深入人心。

（1）千葉市川市：以社區民眾為參與單元，積極推進活動舉辦、宣傳推廣。一是積極舉辦各類活動，舉辦如“健康城市周”、民眾健康座談會、城市慢步活動、老年安全用藥活動等，鼓勵社區機構等相關組織參與；二是出版印刷宣傳海報和宣傳標語，在公共交通、政府機關、社區公共設施等地進行宣傳展示分發，出版物由醫學會、社區成員、各類民間健康機構共同參與材料編制，如市川市醫學會每年出版一本“Advice for Your Health”宣傳冊；三是加大民眾自主宣傳力度，由市川市長親自任命普通民眾為宣傳員，宣傳員在接受健康飲食及生活技能培訓后，由他們走訪各個社區，宣傳健康知識。

（2）東京：發揮公共服務機構作用，強調宣傳推廣的持續性和跟蹤反饋。一是拒絕現象級宣傳，堅持宣傳活動的舉辦和宣傳效果的跟蹤關注，政府部門通過合作飲食協會，招募志愿者發起“限鹽少油健康飲食運動”，在超市、商場和社區等關鍵場所舉辦討論會，向民眾發放宣傳手冊，后續在社區內定期進行家訪，對社區家庭飲食進行健康評定；二是舉辦健康講座活動，東京福祉保健局針對民眾關心的健康問題，邀請醫療機構、大學院所專家開辦健康講座活動，如近年舉辦的“糖尿病預防”、“癌癥預防”、“心理健康”等講座；三是定期寄送宣傳材料，政府印發《健康生活月報》，每月向家庭免費寄送，向民眾宣傳健康資訊；四是發揮公共服務機構的作用，如組織醫療機構每年定期到學校開展口腔健康檢查，宣講健康口腔知識，組織交通管理機構定期到學校開展交通安全宣講等。

縱覽日本多個城市的健康城市建設經驗，國家政府的頂層指引和地方政府針對性創新舉措讓人印象深刻，最終造就了高國民健康素養和高標準的城市健康水平。從上而下的制度設計成功調動了民眾、企業的積極性，是全民參與健康城市建設快速見效的典范，對我國人口基數大、民眾健康素養不足的痛點有巨大的借鑒意義。